“十二五”期间，我国的发展方式转变与农村改革发展直接联系在一起。转变发展方式，重要的是把１３亿人的社会需求释放出来，以形成消费主导的基础条件。这就需要：加快城市化进程，使城市成为建设消费大国的主要载体；加快城乡一体化进程，把７亿多农民的潜在消费需求转化为现实需求。“十二五”期间，无论是城市化还是城乡一体化，都绕不过“农民工”这个坎。“让农民工成为历史”，实现农民工市民化，既是推进城市化进程的重头戏，也是推进城乡一体化的突破口。
一、“让农民工成为历史”应当成为“十二五”经济社会发展的目标之一
农民工是我国经济社会转型时期形成的一个规模庞大的特殊群体。３０年来，这个“特殊群体”在为工业化、城市化做出历史性巨大贡献的同时，却难以公平分享改革发展成果。当前，我国已进入城市化、城乡一体化加快推进的重要时期。无论是从现实需求还是从发展趋势看，都需要在“十二五”中实现农民工市民化，让“农民工”成为历史。
１．农民工融入城市是一个客观现实。虽然农民工尚未纳入城市保障性住房范畴、尚未享有与城市居民一样的基本公共服务，但这并没有妨碍事实上形成的农村人口不断融入城市的趋势。首先，农民工已经成为城市产业工人的主体。２００９年农民工总量达２．３亿人，其中在第二产业从业的农民工占５７．６％，在加工制造业从业的占６８％，在建筑业从业的占８０％。其次，农民工是城市新增人口的主要来源。２．３亿农民工，在城市务工的约有１．５亿人。这些年城市新增人口主要靠农民工数量的增加。“十二五”实现农民工市民化，城市人口将突破７亿，城市化率有望达到５２％—５５％。
２．农民工群体结构正在发生重大变化。“十二五”时期，“８０后”、“９０后”等新生代农民工将成为产业工人的主体。从近几年的情况看，新生代农民工大量进入城市劳动力市场，他们不再是为了生存而进城，而是为了谋求发展而进城，其利益诉求也开始多元化和现实化。
３．“十二五”全面解决农民工市民化问题的时机成熟，条件具备。不久前，我院组织了“十二五”农村改革问卷调查。结果显示，近８０％的专家认为，“十二五”全面解决农民工问题的条件已经具备或初步具备。我的基本看法是，“十二五”实现农民工市民化既有很强的需求，又有现实条件。
第一，从需求来看，农民工市民化有利于扩大社会总需求，有利于加快城市化进程。农民工市民化可以将２．３亿大群体的潜在消费变成现实需求。为此，建议把“农民工市民化”纳入国家“十二五”发展规划中。第二，从条件来看，今年国家财政收入将突破８万亿元，客观上已具备一定的财政能力来推动并最终解决农民工市民化的问题。第三，从政策展望看，“十一五”时期，城乡基本公共服务均等化有了明显进展。预计“十二五”时期，无论是在政策创新上，还是在均等化程度提高上，都会有重要突破。这将为实现农民工市民化提供重要的基础条件。第四，从实践来看，发达地区有望率先取得突破。长三角、珠三角是农民工最集中的地区，这些地区已经开始着手解决农民工问题，估计在未来２—３年内会有一定的突破。
总的看法是：“十二五”解决农民工市民化应当做得到，也有条件做得到。“农民工”三个字应当成为历史。
二、“让农民工成为历史”应当作为“十二五”城乡一体化的重大突破
农民工既涉及农村，又联系城市。解决农民工市民化，既是城乡一体化的焦点，也是统筹城乡发展的重点。“十二五”推进城乡一体化应当把“让农民工成为历史”作为重要的突破口，着力破解城乡二元的户籍制度、基本公共服务制度和土地制度。
１． 以落实农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制。建议“十二五”时期分两步走：第一步，“十二五”的前三年实现中小城镇户籍制度全面放开；第二步，“十二五”的后两年实现大城市户籍制度基本放开。“十二五”末期，把农民工“暂住证”改为“居住证”，实现农民工在全国范围内的自由流动和统一管理。
２． 以农民工市民化为突破口，推进城乡基本公共服务均等化进程。当前，如何有效保障农民工群体的基本公共服务是一个突出的问题。２００６年农民工享有的基本社会保障水平只有城镇居民的２５％。近两年，尽管这一差距有所缩小，但是仍然比较悬殊，尤其是制度还未对接。“十二五”实现农民工市民化，重在推进农民工基本公共服务的市民化，这样才能为未来１０年实现城乡基本公共服务均等化奠定重要的基础。
农民工在全国范围内跨区域流动越来越频繁，应当尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受到与该地区户籍居民大致相同的基本公共服务。当务之急是解决两大问题：第一，全面解决农民工子女的义务教育问题。建议尽快实行义务教育全国通用的教育券制度。国家为每位义务教育阶段的学生发放教育券，农民工子女可以凭教育券在全国任何一个地区就学，国家按照学校提供的教育券进行财政拨款支持。或者按照近几年当地义务教育实际入学学生数对地方进行专项财政转移支付。第二，抓紧建立包括基本医疗保险在内的农民工基本社会保障制度。在解决农民工基本医疗保障的同时，探索衔接新型农村合作医疗制度和城镇基本医疗制度的有效途径。现在已经到了出台这样一些政策的时候了。
３．以创新农民工土地制度安排为突破口，统筹推进城乡土地一体化。城乡二元土地制度安排，尤其是农村土地长期承载的基本社会保障功能，是农民工被排斥在诸多城市基本公共服务保障范围之外的深层因素。建议“十二五”创新农民工土地制度安排：
一是尽快剥离土地社会保障功能。“十二五”的土地政策调整，要把剥离附加在土地上的社会保障功能作为重点之一，使农民工能实际获得与城镇居民平等享受基本公共服务的权利。应当叫停诸如“土地换社保”等各种不合理做法。尤其是在农村土地得不到物权保障、不能抵押贷款的情况下，不能硬性要求农民工以放弃土地权利为代价来获得城市的基本公共服务。
二是切实保障农民工的土地收益权。在符合城乡土地规划的前提下，统一建立完善农民工土地使用权的转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。
三、“让农民工成为历史”应当作为“十二五”政府转型的约束指标
“让农民工成为历史”，既关系城市化进程，又关系和谐社会建设，牵动我国发展方式转型的全局。为此，应当明确把“让农民工成为历史”作为“十二五”改革发展的重要任务和政府转型的约束性指标。
１．把农民工市民化作为政府的公共职责。农民工市民化需要明确中央与地方政府的职责分工，建立以中央和省级政府为责任主体、市县政府负责具体实施和管理的分工体系，为“十二五”农民工市民化提供财力保障和组织保障。
２．把政府土地收益的一部分用于解决农民工基本住房保障问题。这里的主要建议是：第一，将农民工纳入居住地城镇居民住房保障范围，实现“住有所居”的目标。第二，规定一定比例的土地收益用于改善农民工住房保障。当前，土地增值收益已经成为地方政府收入的重要组成部分，农村土地转换为城市土地的增值收益，理应让农民工参与分享。建议“十二五”时期明确规定５０％的土地收益要用于包括农民工在内的住房保障。第三，建立符合农民工实际需求的住房公积金制度。将农民工纳入城市职工住房公积金制度范畴，探索符合农民工特点的住房公积金使用办法。
３．保障农民工公共就业服务。公共就业服务是当前农民工的迫切需求，对其生存和发展具有重要现实意义。建议尽快把农民工纳入所在城市的公共就业服务体系，建立农民工和所在城市户籍人口统一、平等竞争的劳动力市场。同时，完善由城市户籍人口与农民工共享的公共就业服务信息管理制度和机制，确保农民工通过所在城镇人力资源市场信息网络享受自助式公共就业服务。在此基础上，把农民工纳入所在城市就业、失业统计范围，建立包括农民工在内的劳动力资源及就业状况调查统计登记分析制度。
“十二五”时期，“让农民工成为历史”，实现农民工市民化，将大大加快城市化和城乡一体化进程，将对以公平与可持续发展为目标的发展方式转变产生重大而积极的影响。
（作者系中国海南改革发展研究院院长） | 
