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逐渐放开耕地红线促进农民增收


      类似计划经济模式下的政府补贴由于力度不够,或机制不畅,无法从根本上促进农民增收,而耕地红线政策确实对农民增收客观上形成了巨大阻力。逐渐放开耕地红线,这是我国城市化和工业化进程中促进农民增收,最终实现农业现代化的必然选择。

      改革开放30多年来,我国农村居民收入稳定增长,但增幅相对缓慢,城乡居民收入差距迅速扩大。未来很长时间内,我国将处于城市化和工业化进程“双加速”时期,如何确保农民增收,进一步分享改革与经济增长的成果,不仅关系到能否实现农业发展与农村稳定,而且直接关系到我国经济社会能否保持全面、协调和可持续发展。对于解决我国农业、农村和农民问题,进而能否顺利实现全面建设小康社会和农业现代化的目标至关重要。

  随着中国经济持续多年的高速增长,农村居民的收入也逐渐提高。但整体上看,与同期城镇居民相比,农村居民的收入增长相对缓慢,城乡居民的
收入分配差距扩大。此外,我国农村居民的收入结构呈现出明显的多元化特征:工资性收入明显增加,财产性收入和转移性收入所占比重逐年上升,农业经营收入尽管仍为农村居民的主要收入来源,但份额已经逐年递减。

  耕地红线是一种强制性的制度供给,旨在维持中国经常进行耕种的土地面积的最低限值。那么,耕地红线是否已经成为农民增收过程中的实质瓶颈?本文将重点探讨这个问题。

      耕地红线政策的含义及目的

  耕地红线,是指经常进行耕种的土地面积的最低值。它是一个具有底线含义的数字。现行中国耕地红线是18亿亩。那么,中国究竟为何要实行耕地红线?可能主要包括两个方面的目的:一是保障国家粮食安全,即所谓的“无粮不稳”,人们担心,作为一个超过13亿人口的大国,如果粮食不能实现基本自给自足,而只能从国际粮食市场上进口,则必然会导致粮食价格飙升。在我国,由于粮食以及其他农副产品是食品和工业原料的主要来源,也是消费者价格指数(CPI)的主要构成部分,因此,若国际粮价上涨传导至国内市场,势必引发严重的通货膨胀,危及经济社会的稳定发展。此外,更重要的是,即使粮价飙升,如果中国无法从国际市场获得稳定的粮食供应,则会发生严重的饥荒,代价无法估量;二是保障国家的生态安全。农田属于生态涵养的区域范畴,同森林生态系统、海洋生态系统等共同为城镇区域提供各种生态服务,包括新鲜的空气、洁净的水、能量等。在耕地红线保障下,以田围城、以田包路,让农村还原成绿色,就可以很大程度上改善、优化我国的生态系统,保障国家的生态安全。
    
      政策影响下的农户土地利用选择

  耕地红线旨在保障国家粮食安全和生态安全,但是这种保障的代价或者成本是否能得到公平的分配?尽管国家对我国农村的基本方针是“多予少取”,这些年来我国政府也逐渐出台农田水利、良种补贴、农具补贴等优惠政策,还取消了农业税,但实际上,当前我国很多种粮大县都是贫困县,这就引发我们思考。类似计划经济模式下的政府补贴由于力度不够,或机制不畅,无法从根本上促进农民增收,而耕地红线却进一步约束了农户经营行为,制约了农民增收。

  数据显示,我国农业经营的土地面积基本保持稳定,1978年,我国农作物、粮食作物的播种面积分别为 1.5亿公顷、1.21亿公顷;2008年,这组数字分别变为1.56亿公顷、1.07亿公顷,说明改革开放三十多年来,无论是农作物总播种面积,还是粮食作物播种面积,都未发生明显的变化。理论上讲,在农业经营条件整体恶化的条件下,如果是在自由市场机制中,农户基于自身利润最大化的生产决策选择应该是减少农业经营,从事非农产业,由此农业经营土地的面积也应该出现明显下降。但在耕地红线政策影响下,该农户固定数量的土地只能用于农业用途,即使出租给别人,也只能用于农业经营,只是改变了农业用地的实际经营对象,并不会造成非农业用地数量增加,农民也不会因此而得到更高的收入。在土地用途不变的情况下,无论土地承包经营权属如何变化,只能分享到农业经营的平均利润。这就限制了农户在农业用地和非农业用地之间的自由转换选择,故此时,政策影响下的农户土地利用基本上没有太多选择的余地。从这个意义上而言,耕地红线政策确实对农民增收客观上形成了巨大阻力。

  对我国农村居民增收前景的思考

  促进农民增收,是当前及未来我国政府工作的重中之重。我国正处于城市化和工业化的加速阶段,促进7.13亿农村人口的全面发展,完成农业现代化,是一项史无前例的工程。自2004年开始,中央一号文件连续7年围绕“三农问题”论述、制定,促进农民增收、农业发展和农村稳定已经并将继续成为全党工作的重中之重。改革开放32年来,伴随着我国经济的持续高速发展,农村居民收入稳定增长,生活水平不断提高,一定程度上分享了经济增长的成果。但仍存在不少问题,凸显为:城乡居民收入差距不断扩大;农民种粮积极性渐趋下降;城市化过程中乡村生态环境恶化;因土地、养老、教育等问题引发的纠纷及村民集体上访事件越来越多,危及农村稳定,等等,这些问题当中,以促进农民持续增收尤为关键。
 
在促进农民增收的过程中,政府和市场要有合理分工和功能界定,市场为主,政府调控为辅。农民增收,一是在于农户自身的经营行为选择,二是依靠政府的优惠政策引导和保障。单纯口号性地呼吁“以工补农”、“以城带乡”无济于事,因为不要设想企业主和城镇居民都是慈善家,城镇和工业领域的市场化程度相对较高,指令性的计划很难奏效。但在农村、农业领域,市场化程度相对较低,你自己耕种的土地产权是否属于你是一方面,能不能作为其他用途也不可能由你说了算,这样农户自身的经营行为决策选择,就只能在有限或者基本没有产权的条件下进行,选择的结果显然不可能实现最优,进而也就难以最大限度促进农民增收;多年来,政府的确从各个方面加大了支农、惠农的政策力度,种地不仅不要交钱,政府还给发钱,从免除农业税到财政发放各种农业补贴,从农村养老保障试点到新农村合作医疗,等等,但效果都不甚理想。

  逐渐放开耕地红线,这是我国城市化和工业化进程中促进农民增收,最终实现农业现代化的必然选择。中国多年的持续发展得益于“摸着石头过河”的渐进式改革,如果在农民种粮积极性降低的情况下骤然放开耕地红线,可能会严重危及国家粮食安全,但可选择在北京、上海、江浙一带的农村作为试点,实际上,这些地区的农村,尤其是都市近郊的农户已经在自己的土地上建房,或卖给城镇居民作为小产权房,或用于出租收取租金,或直接办厂,农民增收状况较为理想。取消农业与非农业用地的区别,则有可能从根本上促进这些地区的农民增收,市场自由选择的结果将是这些地区的农业经营土地面积下降,非农业用地增加,粮食、蔬菜价格大幅上升,在价格信号功能的引导下,试点地区的部分农户会集中大片土地,从事农业规模化经营,加速农业现代化进程,同时由于中西部地区工业化和城市化进程相对缓慢,这些地区的农村仍以农业经营为主,在全国粮价上涨的情况下,种地积极性会进一步提高,真正实现增收。

  逐渐取消耕地红线政策,更重要的作用就是可能缓解或消除国内市场出现的流动性过剩问题,人们一直担心,如果房价骤降了,那么富人的巨额资本究竟会花在什么地方?我以为,至少应该包括投资粮食和蔬菜生产。一个异常简单的逻辑常常被人忽略,种粮基本无利可图的时候,粮食的供给就会减少,价格就会上涨,进而旨在利润最大化的农户又会选择种粮。

  (作者单位:北京师范大学经济与资源管理研究院)

来源:《中国经济时报》      时间:2010-8-11 9:56:03