类似计划经济模式下的政府补贴由于力度不够，或机制不畅，无法从根本上促进农民增收，而耕地红线政策确实对农民增收客观上形成了巨大阻力。逐渐放开耕地红线，这是我国城市化和工业化进程中促进农民增收，最终实现农业现代化的必然选择。
改革开放３０多年来，我国农村居民收入稳定增长，但增幅相对缓慢，城乡居民收入差距迅速扩大。未来很长时间内，我国将处于城市化和工业化进程“双加速”时期，如何确保农民增收，进一步分享改革与经济增长的成果，不仅关系到能否实现农业发展与农村稳定，而且直接关系到我国经济社会能否保持全面、协调和可持续发展。对于解决我国农业、农村和农民问题，进而能否顺利实现全面建设小康社会和农业现代化的目标至关重要。
随着中国经济持续多年的高速增长，农村居民的收入也逐渐提高。但整体上看，与同期城镇居民相比，农村居民的收入增长相对缓慢，城乡居民的收入分配差距扩大。此外，我国农村居民的收入结构呈现出明显的多元化特征：工资性收入明显增加，财产性收入和转移性收入所占比重逐年上升，农业经营收入尽管仍为农村居民的主要收入来源，但份额已经逐年递减。
耕地红线是一种强制性的制度供给，旨在维持中国经常进行耕种的土地面积的最低限值。那么，耕地红线是否已经成为农民增收过程中的实质瓶颈？本文将重点探讨这个问题。
耕地红线政策的含义及目的
耕地红线，是指经常进行耕种的土地面积的最低值。它是一个具有底线含义的数字。现行中国耕地红线是１８亿亩。那么，中国究竟为何要实行耕地红线？可能主要包括两个方面的目的：一是保障国家粮食安全，即所谓的“无粮不稳”，人们担心，作为一个超过１３亿人口的大国，如果粮食不能实现基本自给自足，而只能从国际粮食市场上进口，则必然会导致粮食价格飙升。在我国，由于粮食以及其他农副产品是食品和工业原料的主要来源，也是消费者价格指数（ＣＰＩ）的主要构成部分，因此，若国际粮价上涨传导至国内市场，势必引发严重的通货膨胀，危及经济社会的稳定发展。此外，更重要的是，即使粮价飙升，如果中国无法从国际市场获得稳定的粮食供应，则会发生严重的饥荒，代价无法估量；二是保障国家的生态安全。农田属于生态涵养的区域范畴，同森林生态系统、海洋生态系统等共同为城镇区域提供各种生态服务，包括新鲜的空气、洁净的水、能量等。在耕地红线保障下，以田围城、以田包路，让农村还原成绿色，就可以很大程度上改善、优化我国的生态系统，保障国家的生态安全。
政策影响下的农户土地利用选择
耕地红线旨在保障国家粮食安全和生态安全，但是这种保障的代价或者成本是否能得到公平的分配？尽管国家对我国农村的基本方针是“多予少取”，这些年来我国政府也逐渐出台农田水利、良种补贴、农具补贴等优惠政策，还取消了农业税，但实际上，当前我国很多种粮大县都是贫困县，这就引发我们思考。类似计划经济模式下的政府补贴由于力度不够，或机制不畅，无法从根本上促进农民增收，而耕地红线却进一步约束了农户经营行为，制约了农民增收。
数据显示，我国农业经营的土地面积基本保持稳定，１９７８年，我国农作物、粮食作物的播种面积分别为 １．５亿公顷、１．２１亿公顷；２００８年，这组数字分别变为１．５６亿公顷、１．０７亿公顷，说明改革开放三十多年来，无论是农作物总播种面积，还是粮食作物播种面积，都未发生明显的变化。理论上讲，在农业经营条件整体恶化的条件下，如果是在自由市场机制中，农户基于自身利润最大化的生产决策选择应该是减少农业经营，从事非农产业，由此农业经营土地的面积也应该出现明显下降。但在耕地红线政策影响下，该农户固定数量的土地只能用于农业用途，即使出租给别人，也只能用于农业经营，只是改变了农业用地的实际经营对象，并不会造成非农业用地数量增加，农民也不会因此而得到更高的收入。在土地用途不变的情况下，无论土地承包经营权属如何变化，只能分享到农业经营的平均利润。这就限制了农户在农业用地和非农业用地之间的自由转换选择，故此时，政策影响下的农户土地利用基本上没有太多选择的余地。从这个意义上而言，耕地红线政策确实对农民增收客观上形成了巨大阻力。
对我国农村居民增收前景的思考
促进农民增收，是当前及未来我国政府工作的重中之重。我国正处于城市化和工业化的加速阶段，促进７．１３亿农村人口的全面发展，完成农业现代化，是一项史无前例的工程。自２００４年开始，中央一号文件连续７年围绕“三农问题”论述、制定，促进农民增收、农业发展和农村稳定已经并将继续成为全党工作的重中之重。改革开放３２年来，伴随着我国经济的持续高速发展，农村居民收入稳定增长，生活水平不断提高，一定程度上分享了经济增长的成果。但仍存在不少问题，凸显为：城乡居民收入差距不断扩大；农民种粮积极性渐趋下降；城市化过程中乡村生态环境恶化；因土地、养老、教育等问题引发的纠纷及村民集体上访事件越来越多，危及农村稳定，等等，这些问题当中，以促进农民持续增收尤为关键。
在促进农民增收的过程中，政府和市场要有合理分工和功能界定，市场为主，政府调控为辅。农民增收，一是在于农户自身的经营行为选择，二是依靠政府的优惠政策引导和保障。单纯口号性地呼吁“以工补农”、“以城带乡”无济于事，因为不要设想企业主和城镇居民都是慈善家，城镇和工业领域的市场化程度相对较高，指令性的计划很难奏效。但在农村、农业领域，市场化程度相对较低，你自己耕种的土地产权是否属于你是一方面，能不能作为其他用途也不可能由你说了算，这样农户自身的经营行为决策选择，就只能在有限或者基本没有产权的条件下进行，选择的结果显然不可能实现最优，进而也就难以最大限度促进农民增收；多年来，政府的确从各个方面加大了支农、惠农的政策力度，种地不仅不要交钱，政府还给发钱，从免除农业税到财政发放各种农业补贴，从农村养老保障试点到新农村合作医疗，等等，但效果都不甚理想。
逐渐放开耕地红线，这是我国城市化和工业化进程中促进农民增收，最终实现农业现代化的必然选择。中国多年的持续发展得益于“摸着石头过河”的渐进式改革，如果在农民种粮积极性降低的情况下骤然放开耕地红线，可能会严重危及国家粮食安全，但可选择在北京、上海、江浙一带的农村作为试点，实际上，这些地区的农村，尤其是都市近郊的农户已经在自己的土地上建房，或卖给城镇居民作为小产权房，或用于出租收取租金，或直接办厂，农民增收状况较为理想。取消农业与非农业用地的区别，则有可能从根本上促进这些地区的农民增收，市场自由选择的结果将是这些地区的农业经营土地面积下降，非农业用地增加，粮食、蔬菜价格大幅上升，在价格信号功能的引导下，试点地区的部分农户会集中大片土地，从事农业规模化经营，加速农业现代化进程，同时由于中西部地区工业化和城市化进程相对缓慢，这些地区的农村仍以农业经营为主，在全国粮价上涨的情况下，种地积极性会进一步提高，真正实现增收。
逐渐取消耕地红线政策，更重要的作用就是可能缓解或消除国内市场出现的流动性过剩问题，人们一直担心，如果房价骤降了，那么富人的巨额资本究竟会花在什么地方？我以为，至少应该包括投资粮食和蔬菜生产。一个异常简单的逻辑常常被人忽略，种粮基本无利可图的时候，粮食的供给就会减少，价格就会上涨，进而旨在利润最大化的农户又会选择种粮。
（作者单位：北京师范大学经济与资源管理研究院） | 
